Echos des tropiques

Les grandes mutations de l'économie sénégalaises (3)

Les grandes mutations de l'économie sénégalaises : 1960 - 2000

                                                        PAR AMADOU FALL

Les programmes sectoriels 

S'agissant du secteur réel, divers programmes sectoriels soutenus par la Banque Mondiale ont été mis en place dans le cadre d'une Nouvelle Politique Agricole, une Nouvelle Politique Industrielle, une Réforme du secteur para - public et une restructuration du système bancaire. Ceci pour un assainissement notable de l'environnement économique et une meilleure adéquation du comportement des acteurs à la rationalité économique.

Avec la Nouvelle Politique Agricole (NPA) et la Nouvelle Politiques Industrielle (NPI) mises en oeuvre à partir de 1984-1985, et les privatisations lancées en 1989, l'Etat amorça son désengagement du monde rural et du secteur marchand. L'option prise par l'Etat était de responsabiliser et de mettre les véritables acteurs du développement à leur place et dans de meilleures conditions de production, et de ramener son action à un rôle de catalyseur et d'impulsion. Il s'agissait également et surtout réduire le coût de ses interventions et subventions qui grevaient les avoirs publics sans rapporter grand chose. 

a - La Nouvelle Politique Agricole 

L'économie agricole a été profondément marquée par les sécheresses cycliques qui s'étaient réinstallées depuis 1970. Elle souffrait également d'une distorsion entre les niveaux de prix des cultures de rente et ceux des céréales locales.

Le gouvernement du Sénégal a élaboré en 1984 un programme de redressement du secteur du nom de Nouvelle Politique Agricole (NPA), avec l'appui de la Banque Mondiale.

Elle était sous-tendue par : le relèvement des prix aux producteurs et de ceux des céréales importées pour encourager la production et la consommation des céréales locales, la réduction significative des subventions agricoles, l'élimination des obstacles réglementaires à la libre circulation des produits et le désengagement conséquent de l'Etat du secteur agricole.

Sur la base de ces orientations, le gouvernement du Sénégal a procédé, entre 1982 et 1989, à un relèvement des prix officiels aux producteurs : 52% pour l'arachide, 67 % pour le coton, 83 % pour le mil et le sorgho et environ 100 % pour le riz. Les contrôles sur les prix des céréales ont été complètement levés. En outre, I'ensemble des circuits de commercialisation a été libéralisé. Au niveau de l'arachide, les opérateurs privés ont été autorisés désormais à acheter les graines auprès des producteurs et à les revendre aux huileries à des prix convenus entre les parties. Le désengagement de l'Etat de la filière s'est traduit également par une réduction progressive de la subvention sur les inputs. En outre, les producteurs ont été responsabilisés à partir de 1984 dans la constitution et la gestion du capital semencier.

Le " moins d'Etat " s'est traduit par l'allégement ou la dissolution de l'encadrement : réduction des effectifs de la SODEVA de 75%, de la SOMIVAC de 60%, dissolution de la STN et de la SONAR qui avait en partie occupée la place laissée par l'ONCAD elle même dissout depuis 1980. La subvention des facteurs de production est réduite, sinon supprimée. La responsabilisation des paysans est accrue ; les structures d'Etat qui subsistèrent en milieu rural passèrent de l'encadrement paternaliste classique à un rôle de conseiller.

L'objectif visé par la NPA d'assurer la substitution de la production de riz, de mil et de sorgho aux importations, d'intensifier la production de ces céréales locales grâce à des améliorations technologiques et a une politique de prix plus rémunératrice pour les agriculteurs n'a pas été atteint. Les ratios de prix relatifs sont restés défavorables au mil et au sorgho, et aucune technologie de production n'a été introduite pour relever les niveaux de productivité. En outre, les recherches appliquées n'ont pas permis de rendre le mil plus facile à préparer que le riz. La farine de mil est restée de loin plus chère que le riz Et pour les producteurs d'arachide les prix réels reçus entre 1985 et 1989 ont été inférieurs de 5% aux prix pratiqués en 1980, considérée comme année de base. Au total, les résultats de la NPA ont été plutôt mitigés. Si elle a pu permettre l'amélioration du cadre réglementaire, elle n'a pas favorisé la croissance du secteur et un relèvement durable du revenu des producteurs.

Pour n'avoir pas été concrètement entourées des mesures d'accompagnement indispensables, s'agissant en particulier de l'adaptation du crédit et de l'allégement des coûts des facteurs techniques de production, et la Nouvelle Politique Agricole ne remporta pas tout le succès escompté. En plus des effets récurrents de la sécheresse, la production agricole régressa parce que les prix n'étaient pas des plus incitatifs et que, abandonnés à eux-mêmes, les paysans avaient tous les problèmes du monde à conserver par dévers eux des semences de qualité comme recommandé, et accédaient difficilement aux machines et intrants agricoles désormais cédés au comptant.

Le monde rural versera massivement son trop plein de bras jeunes et valides dans le secteur informel urbain qui devint également le réceptacle d'une bonne partie de ceux que le secteur moderne avait laissés sur le carreau, le secteur industriel principalement.

L’agriculture demeure un secteur hautement risqué qui attire peu d’investissements. Il en résulte un blocage des relations dynamiques entre elle et l’industrie.

b - La Nouvelle Politique Industrielle

De l'indépendance aux années 80, la politique industrielle du Sénégal a reposé sur l'import - substitution, avec comme stratégie : la surprotection des entreprises locales avec des droits de douane élevés, l'octroi d'exonérations, des conventions spéciales et des restrictions quantitatives.

En 1984, 160 produits bénéficiaient de protection sous forme de restriction quantitative, tandis que 30 entreprises locales étaient à l'abri de la concurrence étrangère par la prohibition ou les autorisations préalables d'importation. Le taux de protection nominal de l'industrie se situait autour de 86 % en 1984.

Par ailleurs, la non-flexibilité des salaires et les procédures rigides de licenciement qui caractérisaient le marché du travail n'ont pas facilité le plein développement de l'activité des entreprises. Elles ont eu à supporter des niveaux élevés de salaire, comparativement aux entreprises des autres pays de la sous-région.

C'est dans ce cadre que la Nouvelle Politique Industrielle (NPI) a été mise en place en 1986. Son objectif était d'accroître la capacité d'exportation des entreprises sénégalaises en les rendant plus compétitives. L'enjeu était de faire baisser le niveau de protection effective et de tendre vers une simplification des procédures en matière de politiques commerciale et fiscale.

Le Gouvernement du Sénégal a ainsi préconisé la suppression des restrictions quantitatives, en partant des industries les plus compétitives vers celles qui sont les plus fragiles. En outre, la mise en oeuvre des réformes devait aboutir à la standardisation et à l'allègement de la structure du tarif douanier, mais aussi et surtout à la baisse du niveau de protection de 40% (en juillet 1986) à 25% pour les produits finis et de 20% à 10% pour les produits intermédiaires, à terme.

Par l'élimination progressive des exonérations, des conventions spéciales, et des mercuriales, la révision de la subvention à l'exportation et la levée du contrôle des prix, la NPI visait à rendre le système productif plus efficient. L'efficacité de ces mesures exigeait la levée du contrôle des prix, sauf pour cinq produits (le sucre, le lait concentré, la farine de blé, les huiles de cuisine et la tomate concentrée). Les conventions spéciales dont bénéficiaient les unités de production de ces produits expiraient un peu plus tard. En outre, la révision du Code des Investissements et la réforme du Code du Travail, devaient faciliter l'adaptation des entreprises au nouveau cadre de concurrence.

Jusqu'en 1989, la mise en oeuvre de la NPI s'est déroulée relativement comme prévu. La loi du 1er juillet 1986 et celle du 18 août 1987 ont modifié effectivement le niveau de protection qui est ainsi passé de 40% a 10%. En outre le Code des douanes a été rénové par une simplification de la classification des produits. Aussi, une avancée significative a-t-elle été enregistrée dans l'élimination des restrictions quantitatives, avec la mise en oeuvre de la réforme dans presque tous les secteurs industriels en février 1988, sauf pour les entreprises qui sont liées à l'Etat par une convention spéciale.

Le Gouvernement du Sénégal a toutefois commencé à revoir ses engagements dans le cadre de la NPI à partir de 1989, notamment avec le relèvement des tarifs douaniers et la réintroduction des mercuriales.

Au final, la NPI n'a pas non plus atteint ses objectifs. Les entreprises industrielles sénégalaises sont demeurées peu compétitives et plusieurs d'entre elles ont dû fermer leurs portes, accentuant les problèmes sociaux dans les villes. Pour certains spécialistes, l'échec de la NPI comme du reste de la NPA serait imputable à la surévaluation du FCFA. 

En ce qui concerne la NPI son échec est imputable dans une large mesure à la mauvaise application des réformes. En effet les mesures “ négatives ” (baisse des tarifs douaniers, déprotection) ont été privilégiées par rapport aux mesures “ positives ” (mise en place d’une ligne de crédit, diminution des prix des facteurs techniques de production). En outre celles-ci ont été soit mal appliquées (ligne de crédit APEX) ou ajournées (baisse prix des intrants). 

c - Les premières privatisations 

Le secteur parapublic sénégalais comptait en 1979, au début de la politique d'ajustement structurel, 83 entreprises dans lesquelles l'Etat détenait la majorité du capital. Présentes dans l'essentiel des secteurs de l'économie, elles participaient à concurrence 20% à la formation du PIB et occupaient quelque 35% de l'ensemble des travailleurs du secteur moderne. La valeur des participations de l'Etat dans les différentes entreprises se chiffrait à environ 180 milliards en nominal, soit 72% du capital total des sociétés en question.

La gestion de ces sociétés était cependant, pour l'essentiel, chroniquement déficitaire. Aussi, leur fonctionnement nécessitait-il une intervention constante de l'Etat sous forme de subventions directes ou indirectes. Pour l'année 1981, les subventions directes et indirectes accordées au secteur parapublic étaient estimées à 27% des dépenses totales de l'Etat. En raison des tensions budgétaires persistantes, l'Etat a été contraint de recourir à une politique de restructuration du secteur.

Un Groupe d'Etudes du Secteur Parapublic a été ainsi créé en 1982, afin définir les politiques à mettre en œuvre.  A l'issue de ses travaux, il a recommandé l'accélération de la politique de privatisation et la cession au secteur privé des actions de l'Etat dans les entreprises où sa participation au capital ne dépassait pas 15%. Etaient visées notamment la SOFRIGAL (réfrigération), la SAFAL (Société Africaine de Fonderie et de l'Aluminium), la SENOTEL (secteur hôtelier) et la SAFCOP (pêche).

Jusqu'en 1985, la politique de l'Etat envers le secteur parapublic a consisté, sous l'appui principal de la Banque Mondiale par le biais des programmes d'ajustement structurel, à réorganiser le secteur par le renforcement de l'assistance technique, la formation des agents, et à accroître l'efficience de sa gestion par des contrats plans. En 1985, dans un discours sur " La Nouvelle Politique de l'Etat envers le secteur parapublic, le président de la République d'alors mit en branle une action de privatisation du secteur parapublic en définissant les axes majeurs de la stratégie : l'Etat devait vendre son portefeuille dans toutes les entreprises qui n'ont pas une vocation de service public.

Le Plan d'Action élaboré à cet effet établissait les différentes étapes de la politique de privatisation et recommandait la réalisation d'un inventaire de tout le portefeuille d'entreprises étatiques avant décembre 1985. La politique de privatisation a été ensuite relancée en février 1986, dans le cadre du Programme d'Ajustement Structurel II conclu avec la Banque Mondiale. Le Plan d'action élaboré à cet égard prévoyait une liste de 27 entreprises à privatiser ou à liquider avant la fin de l'année. Cette tentative a été cependant un échec, aucune entreprise n'ayant été vendue en partie ou en totalité.

Aussi, la Banque Mondiale a-t-elle été amenée en 1986, dans le cadre du Programme d'Ajustement Structurel III, à renforcer les conditionnalités relatives aux opérations de privatisation. Les actions engagées dans ce cadre ont permis d'assurer la liquidation d'une dizaine d'entreprises : BUD-SENEGAL, COSEMA, SNPT, SENEMETALLURGIE, SOSEPRA, SSE, SEGI, STN et SONAR. Par contre, le programme de cession des actions n'a pu être achevé pour certaines entreprises telles : SONTEXPA, SENOTEL, SMPCE, SODEHME, SIMAES, BICIS, BIAO, SONAGA, SONED et SODIDA.

Cette première vague de privatisations et de liquidations de " canards boiteux " n'a concerné que des entreprises parapubliques - non stratégiques, dans le secteur moderne. En définitive, les réalisations en matière de privatisation ont été assez modestes au cours de la période. En conséquence, leur impact économique a été très limité.

d - La restructuration du système bancaire et financier 

Le système bancaire était confronté à la fin des années 80 à une forte crise de liquidité résultant de l'accumulation d'importantes créances gelées, en particulier sur les organismes de commercialisation agricole et le secteur parapublic. Cette situation de blocage de l'intermédiation financière handicapait lourdement le financement adéquat de l'économie. Aussi, les autorités nationales ont-elles engagé en 1989, avec l'appui de la Banque Mondiale et des bailleurs de fonds bilatéraux, un vaste programme de restructuration du système bancaire.

Le programme a couvert trois volets essentiels : l'assainissement du système bancaire public, la privatisation ou la réduction de la part de l'Etat dans le capital social des banques et le recouvrement des créances gelées.

Les banques publiques qu'étaient la BNDS, la SOFISEDIT, la SONAGA et la SONABANQUE ont été liquidées tout comme les établissements du secteur privé : ASSURBANK et BSK, après retrait de leur agrément. Il y a eu, dans le même temps, restructuration et la recapitalisation, avec l'appui de nouveaux partenaires technique et financier, de deux établissements. Il s'agit de l'USB qui a été reprise partiellement par le Crédit Lyonnais de la Maasraf Fayçal Al Islami et de la BIAO-Sénégal.

Parallèlement à la restructuration financière des banques publiques en difficulté, l'Etat a procédé à la réduction de sa participation au capital de la BICIS et de la CNCAS. Selon les termes du programme, celle-ci devait être ramenée à un maximum de 25 %. Pour gérer la participation de la BNDS dans le capital de la CNCAS, l'Etat a signé un contrat de portage à titre de fidéicommis avec la BOAD, en attendant de pouvoir rétrocéder cette participation à des privés. La part du capital contrôlé par l'Etat a été ramenée, à cette époque précisément, à 24,9 % à la BICIS, 10 % à la CBAO banque issue de la restructuration de la BIAO Sénégal et à 23,8 % à la CNCAS.

Pour le recouvrement des créances gelées, les structures mises en place au niveau de chaque établissement ont été regroupées à l'intérieur d'un organisme unique chargé de la gestion de ce volet du programme. La Société Nationale de Recouvrement (SNR), créée à cet effet, a été dotée des privilèges du Trésor public en matière de recouvrement de créances. Le cahier des charges de la société fixait sur un horizon de cinq ans un objectif de recouvrement de 45 milliards de francs. Ces ressources devaient être utilisées pour libérer les dépôts gelés.

Le Programme a été exécuté dans un environnement difficile marqué par des contre-performances de l'économie. En effet, les politiques de promotion de l'offre n'ont pas atteint les objectifs souhaités dans le secteur réel, pour avoir un effet d'entraînement significatif sur les finances publiques ou la balance des paiements. Ces difficultés ont été à l'origine de quelques retards dans l'exécution du programme de restructuration. En particulier, l'objectif de création d'un nouvel établissement bancaire n'a pu être réalisé par l'Etat. Les promoteurs n'ont pas obtenu, dans le cadre de la diversification de l'actionnariat, l'entrée du secteur privé et d'un partenaire de référence dans le capital.

Toutefois, le programme qui permettait l'assainissement du système bancaire et de restaurer sa capacité d'intervention a dans l'ensemble atteint ses objectifs.

 La restructuration du système bancaire a eu pour conséquence la disparition d’un pan entier du système bancaire. Sous l’influence des bailleurs de fonds la liquidation des banques en difficulté a été préférée au plan de redressement. La BCEAO n’a pas joué son rôle de prêteur en dernier ressort et toutes les banques de développement ont été fermées. Le vide laissé par ces institutions financières n’a pas été comblé. 

Liens