Echos des tropiques

Les grandes mutations de l'économie sénégalaise (4)

Du Plan d'urgence à la dévaluation du franc CFA

Les trois premières années de la décennie quatre-vingt et dix furent lourdes de tensions socio-politiques, du fait de tous les sacrifices jusqu'alors acceptés et supportés sans que n'apparût le bout du tunnel. Le gouvernement se résolut à lâcher du lest, en réponse à certaines revendications syndicales, dans l'Enseignement et la Santé principalement. A son niveau même, il desserra quelque peu l'étau. D'où la détérioration de sa situation financière.

 Le PAMLT  qui s’est achevé en juin 1992 n’a pas pleinement répondu aux attentes compte tenu des limites de l’ajustement interne et de la surévaluation du franc CFA. Les bailleurs de fonds avaient fait de la dévaluation du franc CFA la principale conditionnalité au financement du programme d’ajustement structurel. L’arrêt brutal des financements extérieurs a engendré de fortes tensions sur la trésorerie de l’Etat. Pour faire face à la dégradation des finances les pouvoirs publics ont été amenés à mettre en oeuvre un programme économique et financier fortement déflationniste non financé par la communauté internationale (shadow program), le programme d’urgence.

3.1 - Le Plan d'urgence 

Les autorités ont ainsi été amenées à mettre en place, d'elles-mêmes, un plan destiné à stopper la détérioration de la situation des finances publiques et à rétablir les équilibres macroéconomiques : le Plan d'urgence de septembre 1993.

Elaboré sous forme de loi de finances rectificative votée par l'Assemblée Nationale le 24 Août 1993, le Plan d'urgence devait permettre de restaurer la capacité financière de l'Etat à fin 1995 et freiner l'accumulation d'arriérés intérieurs et extérieurs dont le niveau global a atteint 105,5 milliards à fin Septembre 1993. Les mesures arrêtées visaient une augmentation significative des recettes et une rationalisation des dépenses : réduction de 5 à 15% des traitements et salaires des agents de la Fonction Publique ; baisse des effectifs des ambassades ; rationalisation des dépenses d'eau, d'électricité et de téléphone ; amélioration dans la gestion du parc automobile et du patrimoine immobilier de l'Etat, etc.

Ces mesures étaient le gage été le gage du retour du Sénégal dans les bonnes grâces de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International. Mais elles firent l'objet de controverses quant à leur efficacité pour rétablir la viabilité financière de l'Etat et revenir à un déficit soutenable de la balance des paiements. Les Institutions de Bretton Woods en particulier ont estimé qu'il n'était pas porteur de croissance économique. Aussi, malgré sa rigueur, il n'a pas bénéficié de leur soutien.

Le Sénégal sombrait ainsi dans une des plus profondes crises économique et financière qu'elle n'ait jamais connue. Le taux de réel d'évolution du PIB est ressorti négatif en 1993, se situant à - 2,2%. L'insuffisance de la création de richesse a eu pour conséquence, l'affaiblissement de l'assiette des impôts qui, associé au service de la dette devenue insupportable, a mis l'Etat en situation de quasi-cessation de paiement.

Les conditions étaient ainsi réunies au Sénégal comme dans les autres pays de la Zone franc logés au même enseigne, pour faire passer la pilule de la dévaluation du franc CFA, que les institutions de Bretton Woods agitaient depuis quelques années. Elles avaient réussi à mettre de leur côté la France et toute l'Union européenne, pour exiger et obtenir que les 14 pays africains de la Zone franc et les Comores acceptent la dévaluation du franc CFA. Sa parité avec le franc français était restée inchangée depuis presque un demi-siècle. 
 

3.2 - La dévaluation du franc CFA

La valeur du Franc CFA ne reflétait plus, en 1994, la situation économique devenue très critique des pays membres de l'UMOA et de la BEAC. Sa surévaluation de fait accentuait d'autant plus leurs handicaps qu'elle stimulait les importations, frauduleuses et légales des produits de consommation qui avaient meilleure cote que ceux fabriqués localement, et faisait obstacle à la compétitivité extérieure des exportations hors Zone franc. Les experts conséquents, mais surtout les dirigeants d'entreprises exportatrices qui le souhaitaient, et tous ceux qui l'ont spéculativement anticipée, étaient convaincus que la dévaluation du franc CFA est inéluctable.

Après la décision (pas encore officiellement rapportée) de non rachat du franc CFA hors de sa zone d'émission qui fut d'un effet dissuasif sur la fraude douanière et la fuite des capitaux, les autorités africaines de la Zone se résolurent à accepter que l'ajustement structurel interne fût complété par la dévaluation du franc CFA, cet ajustement monétaire externe sans lequel la croissance aurait tardé, plus encore, à être au rendez-vous.

C'est dans ce contexte que le 12 janvier 1994, le Conférence des Chefs d'Etat des pays africains de la Zone Franc, réunie à Dakar a décidé d'une dévaluation de 50% du Franc CFA par rapport au Franc Français, en présence des représentants de la France et des Institutions de Bretton Woods.

1. - Les réformes libérales, structurelles et sectorielle post-dévaluation 

La dévaluation du franc CFA a permis au Sénégal de renouer les relations avec les bailleurs de fonds, en particulier avec les Institutions de Bretton Woods. Il signa tout de suite après un accord de confirmation avec le FMI. Cet accord a été remplacé en août 1994 par un Programme triennal de FASR (1994-1996), lequel a été renouvelé pour une période de trois ans à son expiration. Parallèlement, avec la Banque mondiale l'Etat du Sénégal mettra place une batterie de mesures et de réformes relatives à la libéralisation de l'environnement économique et à la restructuration des différents secteurs économiques 

4.1 - Les Facilités d'Ajustement Structurel Renforcé (FASR) 

Appuyés par le Fonds Monétaire International, ces différents programmes ont visé : la stabilisation rapide de la hausse des prix, après la poussée d'inflation consécutive à la dévaluation ; la reprise de l'investissement et de la croissance de la production grâce au redéploiement de ressources vers le secteur des biens échangeables ; une reprise rapide de l'épargne intérieure et une réduction sensible des déséquilibres du compte des transactions courantes ; et le renforcement de la position nette de réserves de la Banque Centrale.

Globalement, la nouvelle stratégie visait à renverser la baisse tendancielle de la production. Le PIB réel devait s'accroître en moyenne de 4 à 6% à moyen terme. Cette reprise devait provenir du redéploiement des ressources engagées dans des secteurs protégés à faible croissance et des activités de production de bien non échangeables vers la production de biens échangeables pour lequel le pays dispose d'un avantage comparatif.

Le ratio investissement/PIB moyen devait augmenter de quatre points de pourcentage, pour atteindre 19% en 1994, puis de un à deux points de pourcentage en 1995-1996. La stratégie visait dans le même temps de réduire le déficit budgétaire et ultérieurement le déficit du compte courant en relevant le ratio de l'épargne de plus de quatre points supplémentaires sur la période 19951996. La reprise de l'épargne intérieure devait provenir des améliorations apportées à la position financière du secteur public, tant dans l'Administration que dans les entreprises publiques, et de la rentabilité accrue du secteur des biens échangeables.

Dans l'ensemble, l'économie sénégalaise a réalisé les objectifs assignés à l'ajustement monétaire, bien que la croissance soit restée fragile.

L'inflation mesurée par l'augmentation de l'indice des prix à la consommation (IPC), a été maîtrisée dans l'ensemble. Après la poussée de 32,7% en 1994 à la suite de la dévaluation du franc CFA, elle a été~ ramenée à 5,5% en 1995 et à 2,6 % en 1996.

Le taux de croissance réel du PIB a dépassé 5% en 1996 après s'être situé à - 2,2% en 1993 et 2,9% en 1995. Ce dynamisme a été porté, du côté de l'offre, par les services, les bâtiments et travaux publics et la production industrielle. Le secteur agricole a continué par contre à afficher des résultats médiocres du fait des mauvaises conditions climatiques.

Dans une approche par la demande, la croissance économique a été, pour l'essentiel, tirée par la formation brute de capital fixe qui a progressé, en termes réels, de 6,7% en 1994 et 14,0% en 1996. Des investissements importants ont été réalisés dans les sous-secteurs BTP, Energie, Pêche, Mines et Industries chimiques. La consommation a également contribué à l'élévation du niveau de l'activité économique. Elle a progressé de 7,8% en 1995 et 7,7% en 1996. Les secteurs orientés vers l'exportation (produits halieutiques, produits chimiques, tourisme, etc.) ont enregistré se sont bien comportés, dans cette même période post-dévaluation.

Sur le plan des finances publiques, la gestion rigoureuse du budget a permis de ramener le déficit de 5,7% du PIB en 1994 à 3,2% en 1995. Dans l'ensemble, les dépenses ont été exécutées comme prévu. Le niveau de la masse salariale a été relativement modéré en dépit du règlement des rappels de salaire. Tous les arriérés de paiements intérieurs et extérieurs ont été soldés. Ces résultats positifs ont été consolidés en 1996. Ainsi, le déficit du budget a été ramené aux environs de 2% du PIB en décembre 1996.

La politique prudente de la monnaie et du crédit a permis un maintien de la liquidité globale de l'économie dans des proportions compatibles avec les objectifs d'inflation. La croissance de la masse monétaire a été ainsi ramenée à 7,7% en 1995, et n'a été que de 2% durant le premier trimestre 1996. En même temps, les crédits à l'économie ont été maîtrisés. Par ailleurs, à la faveur d'entrées importantes de capitaux, les avoirs extérieurs nets se sont nettement améliorés.

La balance des paiements a présenté un solde global excédentaire résultant entièrement de l'importance des capitaux mobilisés à l'extérieur qui ont compensé les soldes déficitaires de la balance courante.

Après un excédent exceptionnel de 1,8 milliard enregistré en 1994, le déficit courant s'est situé en effet à 24,9 milliards en 1995 et 32,5 milliards en 1996. Le solde commercial, structurellement déficitaire, s'est régulièrement dégradé durant la période, suite à une augmentation des importations plus importante que celle des exportations. La balance des capitaux non monétaires s'est établie par contre à un niveau record de 124,2 milliards en 1994, avant revenir à 55,1 milliards en 1985 et 27,1 milliards en 1996.

Le succès du programme de FASR 1994-1996 a conduit le Gouvernement du Sénégal et les bailleurs de fonds, notamment le Fonds Monétaire International, à conclure un nouvel accord de FASR pour la période 1996-1999

Le programme 1996-1999 visait la consolidation des résultats atteints durant celui qui précède. Il entendait réaliser la viabilité financière extérieure et intérieure de l'Etat et améliorer la compétitivité de l'économie sénégalaise en vue d'une croissance durable et mieux répartie. Dans cette perspective, les réformes structurelles et sectorielles devaient être poursuivies et approfondies.

L'environnement juridique et réglementaire pour la promotion du secteur privé devait également être amélioré. Parallèlement, le pays s'engagerait dans la lutte contre la pauvreté, la valorisation des ressources humaines, la transparence dans la gestion des affaires publiques et le renforcement de l'Etat de droit.

Sur le plan macro-économique, la croissance a dépassé en moyenne 5%. Elle a été essentiellement portée par les services, la construction et la production industrielle, tandis que le secteur agricole accusait un repli du fait des mauvaises conditions climatiques. Le taux d'inflation s'est établi à 0,8% en 1999 contre 1,1% en 1998, 1,8% en 1997 et 2,6% en 1996. Le déficit du compte courant (hors dons officiels), après déduction des intérêts rééchelonnés au Club de Paris, se situe à 6,8% du PIB en 1998 contre 7,8% en 1997.

La politique budgétaire a permis une bonne tenue du solde budgétaire de base grâce à une progression des recettes malgré le désarmement douanier d'avril 1998 et une plus bonne maîtrise des dépenses courantes. (le solde est passé de 2,7% du PIB en 1997 à 2,6% en 1998. Les recettes budgétaires ont augmenté de 8% en moyenne annuelle entre 1996 et 1998, pour s'établir à 16,7% du PIB sur la même période. Parallèlement, les dépenses totales et prêts nets ont progressé à un taux moyen de 5% entre 1996 et 1998 en raison d'un volume plus important des dépenses en capital financées sur ressources budgétaires.

La politique monétaire prudente a contenu la croissance de la masse monétaire dans des limites compatibles avec celle du PIB, soit 8,6% en 1998. Les crédits à l'économie ont progressé de 11,2% durant la période. Les avoirs extérieurs nets ont enregistré une augmentation de 85,8 milliards en 1997 et 34 milliards en 1998. 

4.2 - Les réformes structurelles 

Mises en oeuvre au lendemain de la modification de la parité du Franc CFA, avec l'appui de la Banque Mondiale, les réformes structurelles sont destinées à restaurer la compétitivité de l'appareil productif. Concernant plusieurs domaines, elles devaient alléger les charges des entreprises et réduire les entraves à la relance de l'investissement. Des réformes importantes ont ainsi été apportées à la fiscalité, au commerce, à la réglementation du travail et à la promotion des investissements.

Au plan de la fiscalité de porte, la structure des droits inscrits au tarif des droits de douane a été réaménagée dans le cadre des réformes préparatoires à la mise en place du Tarif Extérieur Commun (TEC) au sein de l'UEMOA. Le droit de douane et le droit fiscal ont été fusionnés en un seul droit de douane modulé selon les produits visés : 0, 5, 10 et 25 %. En outre, la TVA a été ramenée de cinq taux (7%, 15 %, 20%, 30 % et 34%) à deux taux (10% et 20%). Par ailleurs, le droit proportionnel prélevé sur les salaires a été ramené de 14% à 12%.

Le Gouvernement du Sénégal a entrepris parallèlement une libéralisation en profondeur du commerce. Le système des valeurs mercuriales utilisé en douane a été aboli et remplacé par une protection tarifaire. En même temps, les mécanismes de contrôle de qualité et de lutte contre la fraude (sous-facturation, dumping) ont été renforcés. Toutes les autorisations préalables à l'importation ont été supprimées et les secteurs dits stratégiques comme l'eau, l'électricité et la distribution d'hydrocarbures ont été ouverts à la concurrence.

La privatisation des grands monopoles d'Etat, jusque-là considérés comme stratégiques, et donc non cessibles, est entamée avec la SONEES (en contrepartie du financement du 3ème Projet sectoriel Eau). Elle s'est poursuivie avec la SONATEL aujourd'hui hautement cotée en Bourse, et ensuite la SENELEC.

La Caisse de péréquation et de stabilisation des prix est dissoute, et l'importation et le commerce du riz libéralisée. Il en sera ainsi pour pratiquement toutes les activités marchandes, malgré certaines pratiques anticoncurrentielles tendant encore à fausser la concurrence sur le marché. Pour conforter la libéralisation du commerce, la quasi-totalité des prix ont été libérés. Seuls les prix des médicaments fabriqués localement et les prix des auxiliaires de transport ont été maintenus sous le régime de l'homologation.

La réglementation du travail a été également assouplie, avec la réforme du contrat de travail à durée déterminée, la suppression de l'autorisation de licenciement pour motif économique et l'institution légale du chômage technique.

Afin d'assurer la Promotion des Investissements, des mécanismes d'incitation ont été mis en oeuvre au plan de la fiscalité et une série d'exonérations a été prévue dans le Code des investissements. Le régime de l'entreprise franche a été accordé aux unités exportant au moins 80 % de leur production.

Enfin, des mesures ont été prises afin d'améliorer l'efficacité de l'Administration et du système judiciaire afin de renforcer la sécurité des investissements. 

4.3 - Les réformes sectorielles 

Les réformes au niveau du secteur de l'Agriculture ont été poursuivies dans le cadre du Programme d'ajustement du Secteur Agricole (PASA) négocié avec la Banque Mondiale et lancé en juin 1997, et avec la reprise en 1998 du Programme Agricole pour un approvisionnement plus adéquat du monde rural en intrants et outils agricoles. Des actions menées ou renforcées dans ce cadre ont été la libéralisation de la commercialisation des produits agricoles, la libéralisation des prix aux producteurs, la suppression des monopoles d'importation et de distribution du riz et du sucre.

Le Programme de Développement de la Rive Gauche (PDRG), et ceux des Vallées Fossiles et du Canal du Cayor - hélas stoppés raison des objections soulevées par la Mauritanie - étaient bien partis pour soutenir la relance de l'économie rurale par une meilleure maîtrise de l'eau rendue possible par la synergie des barrages de Diama au Sénégal et de Manantali au Mali (voire chapitre sur l'OMVS).

Les mesures d'ajustement du secteur des transports ont été reconduites dans le Programme Sectoriel des Transports. Le Programme d'Ajustement Sectoriel des Transports (PAST 1) après son passage à vide de 1992-1993, a finalement été exécuté. Ses résultats sont ont certes mitigés. Il devrait être poursuivi et renforcé dans le cadre du Programme Sectoriel des Transports (PST 2) lancé officiellement en juin 1999. Au cours de ces sept dernières années, environ 150 milliards de francs CFA ont été investis pour la réhabilitation d'environ 1.500 km de route. Les programmes d'ajustement sectoriel des transports ont comme objectifs, l'amélioration des infrastructures et réseaux routiers ferroviaires, aéroportuaires et portuaires, la réduction des, coûts des transports, le renforcement de la capacité de gestion du secteur et la restructuration des organismes publics de transports.

Une place importante a été accordée également à la restructuration du secteur de l'énergie, afin d'éliminer en particulier les distorsions au niveau des coûts et des prix. A cet égard, les réformes concernant le sous-secteur des hydrocarbures a porté sur la libéralisation des activités d'importation, de stockage, de transat et de distribution des produits pétroliers. S'agissant du sous-secteur de l'électricité, le capital de la Senelec à été ouvert à Hydro Québec et à Elyo, un groupe français, dans le cadre de la libéralisation des activités de production d'électricité.

La réforme du secteur des télécommunications s'est traduite par la privatisation de la Sonatel et la libéralisation du réseau radioélectrique cellulaire. Ces mesures ouvrent tous les segments du secteur à la concurrence, ont pour objectif de faire bénéficier au pays le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Enfin, la restructuration du secteur Eau, a nécessité la mise en place d'un " Projet Sectoriel Eau " financé par la Banque Mondiale, la Banque Ouest Africaine de Développement et la Banque Européenne d'Investissement. Ce projet vise globalement le renforcement des capacités institutionnelles du secteur et la réalisation de divers ouvrages hydrauliques permettant d'assurer l'alimentation en eau des zones urbaines.

Au total, des résultats appréciables ont été atteints après la dévaluation du Franc CFA. Les réformes ont été dans l'ensemble bien menés et ont contribué de manière significative à l'assainissement du cadre macro-économique et à des avancées notables dans l'amélioration de la compétitivité de l'économie. C'est dans cette mouvance que le Sénégal a pu renouer avec la croissance à un taux moyen de 5% l'an, au-dessus de celui de son croît démographique.

Cependant, des faiblesses structurelles ont continué de subsister, fragilisant ainsi les acquis enregistrés. En effet, la situation des finances publiques est demeurée vulnérable, en raison de la faiblesse de l'effort fiscal global (environ 16% du PIB). Les investissements, notamment étrangers, sont restés trop faibles pour contribuer de manière significative à une croissance économique forte, durable et diversifiée.

En outre, le coût élevé des facteurs techniques de production (eau, électricité, transports) et des infrastructures de base, et leur insuffisance quantitative et qualitative continuent de limiter la compétitivité de l'économie.

Et, en dépit de progrès notables durant ces cinq dernières années, le Sénégal est tenaillé par une pauvreté croissante aussi bien en milieu rural que dans les zones urbaines et doit satisfaire une demande sociale de plus en plus forte.

Le Sénégal et les six autres pays de l'UEMOA auxquels viendra se joindre la Guinée-Bissau, ont toutefois compris qu'ils ne pourraient relever les défis nouveaux qui les interpellent, sans rapprocher encore plus leur destin. L'idée fait son chemin, depuis bien avant les indépendances 

Liens