POLITIQUES AGRICOLES EN AFRIQUE DE L’OUEST
POLITIQUES ET STRATEGIES AGRICOLES EN AFRIQUE DE L’OUEST
1980 -2006 : une génération perdue pour le développement…
PAR AMADOU FALL
Critiquée pour avoir imposé à l’Afrique des réformes libérales aux effets désastreux, pendant plus d’une génération, la Banque mondiale appelle aujourd’hui à un renouveau agricole fondé sur l'augmentation de la productivité en Afrique subsaharienne, dans son dernier Rapport sur le développement dans le monde intitulé « L’Agriculture au service du Développement ». Elle y préconise d’investir davantage dans l’agriculture en Afrique et de placer ce secteur au centre des efforts de développement pour pouvoir atteindre l’objectif consistant à réduire de moitié, d’ici 2015, la proportion de la population vivant dans une extrême pauvreté et souffrant de la faim. N’est-il pas un peu tard, après une génération de Programmes d’ajustement sectorielle agricole négative ?
Jusque dans les années quatre-vingt, les politiques agricoles en vigueur en Afrique de l’Ouest et du Centre ont été calquées sur celles des pays européens sortant de la seconde guerre mondiale. Dirigistes, fondées sur des mécanismes de soutien aux investissements et aux exportations, de régulation des prix et de services d’encadrement du développement rural, les politiques européennes atteignirent généralement leur objectif de base qui était la relance et l'accroissement de la productivité et de la production agricoles, la sécurisation des approvisionnements et l'intégration de l'agriculture et des industries nationales.
Grâce à une croissance forte, en bonne partie soutenue par l’agriculture, l'industrie de ces pays européens alors en reconstruction fournit les facteurs de production nécessaires à la modernisation et l'accroissement de productivité de l’agriculture, absorbant concomitamment le trop plein de jeunes paysans que ces mutations poussaient des campagnes vers les villes. La richesse créée et redistribuée par les économies nationales a été suffisante pour rémunérer correctement les produits agricoles et alimentaires et pour dégager toujours plus de ressources publiques destinées au soutien de l'agriculture, en particulier.
Inspirées de ces expériences réussies, et également sous influence socialistes dans certains cas, les premières politiques agricoles en Afrique subsaharienne ont été très fortement interventionnistes, de par la nationalisation des terres arables, un encadrement très serré du monde rural, son approvisionnement subventionné en semences, intrants et machines agricoles, et la commercialisation des produits agricoles vivriers et de rente à des prix administrés et soutenus. Elles étaient motivées par plusieurs catégories de facteurs : l’impératif de sortir l’agriculture du stade arriéré où elle était à la décolonisation, le besoin de donner aux paysans les moyens financiers et techniques de moderniser et de diversifier leur production, la crainte de pénuries alimentaires et/ou d'une trop forte dépendance des importations, le souci de stabiliser les prix dans le double intérêt des producteurs ruraux et des consommateurs urbains.
REAJUSTEMENT LIBERAL, APRES
L’ECHEC DE L’INTERVENTIONISME
Ces politiques n’ont pas donné les résultats escomptés. Dans presque tous les pays, la paysannerie s’est lourdement endettée, sans parvenir à une amélioration conséquente de ses outils et techniques culturaux. Les rendements et la production sont restés aléatoires et médiocres. Les revenus monétaires tirés des cultures de rente n’ont pas été suffisants pour participer à l’amélioration du niveau de vie des paysans. La dépendance alimentaire de nombre de pays envers l’extérieur est restée plus forte que jamais. L’environnement agraire s’est fortement dégradé, surtout dans les espaces affectés par la sécheresse, depuis les années soixante-dix.
La crise agricole exacerbée par la crise alimentaire des années 1970, presque partout en Afrique subsaharienne, a conduit à la mise en cause des politiques jusqu’alors suivies par les gouvernements africains par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, tous deux s’appuyant sur le Rapport rendu public en 1981, par Elliot Berg, à leur demande. Pour Berg les démarches africaines ont échoué, fondamentalement en raison de la déficience et la lourdeur des structures d’encadrement du monde rural, de la faiblesse des incitations à la production, d’une tendance marquée à favoriser les populations urbaines par le bénéfice de produits alimentaires à des prix artificiellement bas parce que subventionnés, de l’insuffisante capacité d’autofinancement des producteurs et des charges trop lourdes que représentait l’intervention des Etats dans l’économie rurale.
Les solutions avancées par Berg, et qui seront adoptées par la Banque et le Fonds comme base conditionnelle de leur implication dans le développement agricole des pays sollicitant leur assistance, ont été pour la responsabilisation poussée des populations rurales, l'élimination des obstacles réglementaires à la libre circulation des produits, la libération et la vérité des prix, la suppression des subventions, et la réduction de l’intervention de l’État à un rôle d’impulsion de la dynamique du secteur agricole, dans les règles de l’économie de marché.
La « Nouvelle politique agricole », pour reprendre l’appellation sénégalaise de ces premières réformes agricoles libérales dictées par la Banque mondiale principalement, à partir des années 1985-1986, un peu partout en Afrique subsaharienne, sera déroulée sur deux tableaux, l’une interne et l’autre externe.
« MOINS D’ETAT » ET
SUPRESSION DES MONOPOLES
A l’interne, la remise en cause du rôle prépondérant des pouvoirs publics, à travers le «moins d’Etat », pour plus de rationalité et d’efficacité, entraîna la restructuration, la dissolution ou la privatisation des entreprises et sociétés étatiques d’intervention et d’encadrement, selon le cas. C’est ainsi qu’au Sénégal la Société de Développement et de Vulgarisation Agricole (SODEVA), la Société de Mise en Valeur de la Casamance (SOMIVAC), la Société des Terres Neuves (STN) et la Société d’Approvisionnement Rural (SONAR) résiduelle de l’Office National de Coopération et d’Assistance pour le Développement (ONCAD) supprimée en 1980, vont être dissoutes après une drastique réduction de leur personnel. Le mouvement de libéralisation a également touché les unités de transformation de la production primaire. Plusieurs rizeries de la Société d’Aménagement et d’Exploitation des terres du Delta (SAED) de la vallée du fleuve Sénégal ont été privatisées au Sénégal en 1996, et au Mali en 1997 avec la Société d’exploitation des Rizeries du Mali (SERIMA). La privatisation des unités de transformation s’est généralisée à l’ensemble des filières, et notamment au coton. Au Togo, une première société privée, la Société Industrielle du Coton (SICOT) a vu le jour en 1995, suivie d’une seconde, la Société de Production Industrielle du Coton (SOPIC) en 1998.
Les offices agricoles qui avaient le monopole de la commercialisation des intrants et des produits agricoles verront, dans un premier temps leurs rôles réduits, avant d’être progressivement supprimés pour laisser la place aux opérateurs privés. Au Sénégal, la Caisse de Péréquation et de Stabilisation des Prix (CPSP) qui avait le monopole de l’importation et du placement du riz chez les grossistes a été dissoute en 1996 et la filière totalement libéralisée, un an après la libéralisation des importations de riz.
Au Bénin, la Société Nationale pour la Promotion Agricole (SONAPRA) a perdu, en juin 2000, son monopole sur la commercialisation du coton graine, laissant à une association interprofessionnelle, l’Association Interprofessionnelle du Coton (AIC) l’approvisionnement des égreneurs en coton graine. Au Togo, la Société Togolaise du Coton (SOTOCO), a exclu la collecte du coton graine de son portefeuille d’interventions. Cette activité est désormais assurée par les paysans à travers le groupement de producteurs de coton ; et le transport l’est par des privés. Au Mali la Compagnie Malienne pour le Développement du Textile (CMDT) qui s’est désengagée de ses missions publiques d’encadrement devrait être privatisée en 2008, avec comme principal repreneur son partenaire stratégique français, DAGRIS qui a déjà fait une option d’achat sur trois usines d’égrenage.
Au Sénégal, la Société de Développement des Fibres Textiles (SODEFITEX) est devenue une filiale de DAGRIS depuis 2005. Elle est tenue de se désengager progressivement de la filière pour restreindre son activité au conditionnement du coton et à sa commercialisation ; mais elle dispose toujours du monopole d’achat au producteur et de la fixation du prix d’achat. La SONAGRAINES qui s’occupait de l’achat de l’arachide aux producteurs a été liquidée et remplacée par des Organismes privés stockeurs (OPS) tandis que ses fonctions de détermination du prix de l’arachide ont été transféré à un Comité National Interprofessionnel de l’Arachide (CNIA) en 2002. Les huileries de la Société Nationale de Commercialisation des Oléagineux (SONACOS) ont été cédées à des intérêts privés ; elle est devenue SUNEOR en 2007. Au Burkina Faso, la Société des Fibres Textiles (SOFITEX) a ouvert son conseil capital aux producteurs locaux et au partenaire stratégique DAGRIS et toutes les zones cotonnières aux opérateurs privés.
ABANDON PROGRESSIF
DES PRIX ADMINISTRES
Les réformes libérales ont, sur un autre registre, porté sur l’abandon du contrôle rigide des prix et leur libéralisation, avec néanmoins le maintien de dispositifs souples de régulation autorisant l’Etat, en accord avec les représentants de tous les autres agents économiques, de fixer des prix plancher au producteur et des prix plafond à la consommation, quand les tendances du marchés l’imposent. Sur cette base, le gouvernement du Sénégal a procédé, entre 1982 et 1989, à un relèvement des prix officiels aux producteurs : 52% pour l'arachide, 67 % pour le coton, 83 % pour le mil et le sorgho et environ 100 % pour le riz. Les contrôles sur les prix des céréales ont été complètement levés. Dans la même mouvance, les prix du riz ont été libéralisés au Mali en 1990, au Sénégal en 1996, année où le système complexe de péréquation a été abandonné. Dans le cas du café et du cacao, une ébauche de libéralisation a certes été entreprise en Côte d’Ivoire en 1991, avec l’introduction d’un prix indicatif minimal en substitution du prix garanti jusqu’alors par la CAISTAB, la caisse publique de stabilisation, mais ce n’est qu’en 1998 que ce prix indicatif sera abandonné, précédant de peu la fermeture de la CAISTAB. Un peu partout la subvention des prix à la consommation, trop coûteuse et peu efficace, cède la place à des mesures ciblées sur les groupes les plus vulnérables, pour ne plus être qu’exceptionnelle.
SUPPRESSION DES SUBVENTIONS,
RESPONSABILISATION DES PAYSANS
Le désengagement de l'Etat de la filière s'est traduit également par une réduction progressive de la subvention à la production et la responsabilisation des producteurs quant à la constitution et la gestion de leurs semences et outils de production qu’ils ne peuvent plus acquérir qu’au comptant, et non plus à crédit, comme par le passé. La politique de la subvention des intrants auparavant généralisée pour les cultures jugées stratégiques a été progressivement abandonnée. En Côte d’Ivoire, non seulement les subventions aux intrants ont été supprimées pour la plupart des productions, mais une TVA de 20% est de plus appliquée.
Nombre de services à l’agriculture qui étaient fournis par des structures d’Etat ont été libéralisés, sous-traités à des opérateurs privés assujettis au respect de cahiers de charge spécifiques. Ainsi, la privatisation des services vétérinaires a été entreprise dans de nombreux pays, notamment sahéliens (Sénégal, Burkina Faso, Mali, Niger, Tchad). La vulgarisation agricole est maintenant fréquemment confiée à des structures financées sur prêts internationaux dans le cadre des Programmes d’Appui aux Services Agricoles et aux Organisations de Producteurs (PSAOP) impulsés par la Banque mondiale.
Au plan externe, les réformes des politiques de commerce extérieur ont consisté à transformer toutes les barrières non tarifaires (licences d'importation, quotas,..) en mesures tarifaires, avec un recours accru au marché international pour satisfaire aux objectifs de sécurité alimentaire. Dans la même mouvance, les barrières tarifaires, jusqu’alors très protectionnistes, ont été très fortement abaissées. Les procédures de contrôle des d’import-export de produits agricoles, autrefois particulièrement complexes ont été largement simplifiées.
CROISSANCE FAIBLE
ET INEGALEMENT REPARTIE
Tout cela pour quels résultats ? Si l’on en croit ce que nous en dit la Banque mondiale, dans son Rapport 2008 sur le Développement dans le monde, « L’agriculture au service du développement », la croissance agricole en Afrique est passée de 2,3 % dans les années 80 à 3,3 % en moyenne dans les années 90, et enfin à 3,8 % par an entre 2000 et 2005. Cette croissance ne rattrape même pas le croît démographique de la région. Mais encore, elle est très inégalement répartie. Elle est, par exemple forte pour un pays comme le Ghana, modérée pour certains (Niger, Benin, Burkina Faso), faible pour d’autres (Sénégal, Togo) et régressive pour ceux qui sont pénalisés par une crise politique interne (RD Congo, Côte d’Ivoire). Qui plus est, le Rapport de la Banque mondiale insiste sur le fait que les productions alimentaires de la région sont déjà loin de pouvoir subvenir aux besoins de millions d’Africains, alors que la demande devrait doubler d’ici 2015 par rapport à son niveau de l’an 2000.
La cause est, fondamentalement dans l’échec de la libéralisation des agricultures africaines, ainsi que l’avoue en passant, la Banque mondiale. La croissance agricole aléatoire, inégale et insuffisante dans la plupart des pays est obtenue sans recours à des techniques « scientifiques » modernes, capables d'accroître le rendement par unité de surface. Les positions des produits africains sur les marchés mondiaux se sont affaiblies, la balance des échanges agroalimentaires s'est déséquilibrée, les conditions de vie des producteurs se sont encore détériorées, les ressources naturelles, qui, pour les producteurs, sont des facteurs de production, continuent de se dégrader. Dans beaucoup de nos campagnes, l'extrême pauvreté, la sous-alimentation, l'érosion des sols, voire la désertification des terroirs, atteignent des niveaux alarmants.
Cette triste évolution est bien le résultat logique des règles du jeu dictées aux Etats, producteurs et consommateurs africains. Le démantèlement des politiques publiques, au moment où les producteurs avaient le plus besoin d'appuis et - libéralisation oblige- la mise en concurrence de nos agricultures avec des agricultures à la fois plus puissantes, mieux dotées et largement subventionnées n'ont laissé aucune chance aux producteurs africains, aux exploitations familiales surtout.
La réduction des aides de l'Etat aux agriculteurs pour l'acquisition d'intrants entraîne une baisse des achats très préjudiciable en termes de rendement et de production globale. Les politiques agricoles libérales se heurtent enfin aux faibles capacités de l'économie à fournir à l'agriculture des biens industriels adaptés et à prix acceptables ; aux produits agricoles des débouchés industriels ; et à la main d'œuvre libérée des emplois. Le trop plein de bras jeunes et valides du monde rural est massivement déversé dans l’informel urbain, l’antichambre de l’émigration sauvage vers l’Occident.
La faute de tout cela n’incombe évidemment pas seulement aux Institutions de Bretton Woods. La responsabilité des Etats africains reste pleine et entière, dans la mesure où c’est le résultat catastrophique de leur politique agricole dirigiste qui les a amenés à solliciter l’assistance de la Banque et du Fonds, et à en accepter toutes les conditions, dont une libéralisation tous azimuts inadaptée. Les paysans africains n’ont pas toujours joué le jeu, eu égard à leur difficulté à devenir des acteurs économiques efficaces, sans l’Etat providence. Les opérateurs privés appelés à davantage s’engager dans la modernisation, la diversification, et l’intensification de l’agriculture n’ont pas non plus été à la hauteur, tout comme les consommateurs restés prisonniers de leur propension à consommer étranger, au détriment de la production locale.
L’AFRIQUE EN QUETE
DE POLITIQUES ALTERNATIVES
Quelles politiques alternatives pour les agricultures africaines ? Des éléments de réponse à ces questions peuvent sans doute être trouvés dans la Politique Agricole Commune de l’UEMOA (PAU) celle de la CEDEAO (ECOWAP) et Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA), le volet agricole du NEPAD. L’intégration des agricultures africaines est, en effet, une condition de développement incontournable. Toutefois, ces politiques agricoles endogènes, régionales et continentales, exigeantes et difficiles, ne pourront être appliquées et produire les effets attendus que si les pays Nord et les institutions internationales changent radicalement les leurs vis-à-vis de l’Afrique.
Les pays développés doivent impérativement réduire les subventions à leurs productions et exportations qui étouffent les agricultures africaines sur leurs propres marchés, démanteler les barrières non-tarifaires qui limitent leurs débouchés extérieurs. Ils sont suffisamment solides pour respecter les règles du commerce international et même concéder à l’Afrique qu’elle puisse continuer à bénéficier de préférences sur les marchés européens et maintienne ou revienne à un certain niveau de protection pour ses produits les plus sensibles. Surtout que, quand les pays nantis ne sont pas astreints à la réduction du soutiens internes demandée dans le volet agricole de l’Accord de Marrakech, l’Afrique a été obligée, par la Banque Mondiale et le Fonds monétaire international, d’aller au-delà des exigences de l’OMC dans la libéralisation et la déprotection de son agriculture, pour satisfaire aux conditionnalités des PASA. Ce qui a fait perdre au continent des parts de croissance, sur une génération…
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